目前我國制造業發展戰略和政策思路存在兩個突出問題。

 

一是過度依賴人為“選擇”和干預新興產業，而不是通過加強通用技術的創新和應用，形成新興產業,不斷內生涌現的機制；二是將主要的產業政策資源投向補貼、稅收優惠等扶持性政策，而不是通過消除長期存在的制造業創新體系缺陷，切實提升我國制造業的整體創新能力。

 

 

當前，我國制造業轉型升級必須充分考慮和面對的三個基本事實或條件：一是伴隨著中國經濟的服務化趨勢，制造業的增速由高速向中高速轉變，制造業相對比重呈下降趨勢；二是我國的技術水平越來越接近全球技術前沿；三是我國的工業結構已經高度完備。

 

制造業相對比重下降和技術水平接近前沿意味著，我國制造業在國民經濟中的功能和作用正在發生深刻的轉變。自2013年第三產業比重超過第二產業以后，制造業對中國國民經濟的主要意義正逐漸由國民經濟“增長”的主要動力向國民經濟“發展”的核心動力轉變。相對于第三產業，制造業的獨特性和重要性主要體現在其相對于第一產業和第三產業的活動和產品的復雜性方面。

 

最新的研究表明，是制造業的復雜性、而不是制造業的規模決定了一國的長期經濟增長。因此，對于中國制造業和三次產業結構變動的理解，應當超越長期的二、三產業孰重孰輕之爭，以推進制造業創新發展為根本目標，切實通過提升創新能力來加快中國由制造大國向制造強國的轉變，產業政策的基本取向應當適時從過去以促進制造業做大規模轉向切實提升制造業的創新能力，特別是原始創新能力方面來。產業政策資源配置的指向由特定的產業轉向技術創新，將財政補貼、稅收優惠等貨幣性的政策資源導向通用技術和共性技術，引導市場向創新性而不是生產性領域投資，是提高中國產業政策精準度的關鍵。

 

我國的工業結構已經高度完備意味著，傳統的旨在選擇和扶持新興產業的發展思路的有效性將大打折扣。目前中國的產業政策的基本指向仍然是特定的產業或產業領域，如《中國制造2025》提出了十大重點產業領域。而反觀美、日、德等國家的產業政策，其稅收、財政等結構性措施，都是指向這些產業或領域的特定的技術研發環節。產業政策與產業掛鉤還是與這些產業的特定技術掛鉤，會產生完全不同的效果。如果是與產業掛鉤，就會誘導企業擴大生產性的投資，而這也正是近年來中國光伏甚至工業機器人等新興產業產能過剩的重要原因。代表全球技術前沿的新經濟的產業形態具有高度的不確定性，產業專家、技術專家和政府官員都不能事先準確判斷新興技術的發展方向。

 

然而，雖然具體領域的新興技術是不確定的，但通用技術是相對清晰的。正因此，美國的產業政策不是人為選擇所謂的新興產業，而是大力發展以信息網絡、新材料和生物醫藥為代表的通用技術。其政策思路是，不管新興產業如何發展和演進，其技術的源頭都在通用技術。

 

同樣，德國和日本的產業政策資源也大量導向通用技術和共性技術研發。理論分析和實踐經驗都告訴我們，只有將結構性產業政策及其引導的政策資源轉向通用技術和共性技術，才能使中國產業發展走出“重復引進和產能過剩”的怪圈。應當弱化政府“選擇”具體產業的功能，加強政府引導和加速通用技術創新和應用的作用，形成新興產業內生涌現的長效機制。

 

 

無論是當前還是處于工業化中后期，美、日、德、韓等工業強國對產業發展直接提供的扶持資金或基金都非常有限。

 

相反，這些國家的工業成果與其將大量公共資源投入到公共科技服務體系和科技基礎設施建設方面直接相關。針對目前我國制造業共性技術供給機構缺乏、國家實驗室定位不準、共性技術供給機制不完善的問題，我們認為，未來我國制造業創新體系建設的著力點主要是以下三個方面：

 

首先，高水平建設中國工業技術研究院。建議依托海外高層次人才、而不是依托既有的科研院所，全新設立中國工業技術研究院，作為中國制造業共性技術供給的重要機構。同時鼓勵各省根據本地的產業優勢和科技資源基礎多種形式地建設本地區的工業技術研究院，作為本地區制造業共性技術供給的主體。

 

借鑒國際成熟共性技術研究機構的普遍規則，中國工業技術研究院采取“公私合作”的運營模式，運營經費大約三分之一來自于國家財政，三分之一來自于各級政府的競爭性采購，三分之一來自于市場。

 

在治理機制方面，由技術專家、政府官員、企業家代表和學者共同組成專業委員會作為最高決策機構，研究院最高管理者（主席）采取全球公開招聘的方式，通過專業委員會和管理社會化減少政府的行政干預。

 

同時，又保證研究院的高效運營和專業管理；研究院每年向社會發布翔實的年度運營報告，用于披露研究院的財務收支和業務活動，形成社會監督的機制。研究院研究人員收入宜以具有競爭力的固定報酬為主，項目收入僅作為研究人員的報酬補充，從而避免研究內容和項目設置的過度商業化；研究院的機構設置按照產業發展需求、而不是學科體系設置，研究人員的考評以社會貢獻、而不是純粹的學術成果為主，以此保證工研院研究成果的應用服務功能。

 

國家可以考慮設立配套的引導資金，引導研究院為技術領先企業、科技型中小企業和落后地區制造業等具有較強社會外部性的領域投入 。

 

其次，建立跨學科的、任務導向、長周期研究項目的國家實驗室。與發達工業國家相比，我國的國家（重點）實驗室存在嚴重的定位不準的問題。美國國家實驗室在人事、財務和管理等方面都相對獨立于大學，而中國的國家實驗室則完全依托于大學和院系，這也導致我國大學和院系教授主導的國家實驗室實際上成為學科建設和基礎研究發展的平臺，任務導向型、戰略性的前沿技術研究主體在中國的創新體系中名存實無。

 

而且，我國的國家實驗室都是單一學科的，反觀美國和德國的國家實驗室建設，恰恰旨在彌補大學學科交叉不足的問題，因而都是跨學科的、綜合性的研究結構。我國國家實驗室存在的另一個嚴重的問題是，在研究項目設立方面沒有區別于既有的高校和科研院所，因而造成較為嚴重的重建設。不同于高校和中科院等研究機構的學術型研究，國家實驗室的研究項目應當是任務導向的、應用導向的研究。

 

更重要的，由于研發項目和投資金額巨大，高校和企業無法承擔，國家實驗室的研究成果通常應經過二三十年的積累和轉化才能形成經濟效益，因而應為長周期的研發。

 

再次，選取重點行業重建共性技術研發機構。自20世紀90年代末、特別是1999年5月和2000年5月多部委聯合發布的《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革的實施意見》和《關于深化科研機構管理體制改革的實施意見》兩個文件出臺以來，事實上的共性技術研發功能退化就成為我國諸多產業部門創新體系結構性缺陷的癥結所在。雖然歷史地看，當時多數重點行業科研院所企業化改制是政府機構改革和職能轉變的結果，同時也是為了解決科研院所自身冗員、低效問題的無奈選擇。

 

但無論如何，幾乎是一刀切式的存量改革，同時又沒有配套的增量改革跟進，造成舊的共性技術研發機制被打破，新的共性技術研發機制又沒有建設起來，最終導致我國諸多行業部門創新體系的不完整。雖然這種結構性的缺陷及其負效應在一定程度上被過去十余年我國的高速經濟增長和技術進步所掩蓋，但可以預期，隨著新常態下我國經濟增長周期的調整、全球競爭環境的變化和各個行業自身發展階段的轉換，這種結構性缺陷的負效應會不斷強化和顯現。

 

充分利用當前企業具有強烈的共性技術需求以及國家和企業具備較為充裕的資金投入能力的有利條件，充分利用全球高素質研發人才快速流動的有利機遇，前瞻性地推進重點行業共性技術研發機構的改革和建設，是一項既利當前、又益長遠的重大舉措。