我國雖然將傳統制造業的轉型升級作為制造業高質量發展的重要內容，但政策資源主要傾斜于高新技術制造業或戰略性新興產業，對于傳統制造業發展的支持相對不足。傳統制造業轉型升級能夠為高新技術產業發展帶來新的市場機會，因此，傳統制造業與高新技術融合對我國制造業發展具有重要價值。

　　改革開放40多年來，我國制造業高速發展并取得巨大成就。2010年中國就已經躍居成為全球第一制造業大國。2016年，我國的制造業增加值為30798.95億美元，接近美國與日本的增長值之和。但是，我國制造業的發展仍不充分，在向高質量發展轉型過程中還面臨諸多問題和挑戰。

　　制造業高質量發展面臨的主要問題

　　（一）不公平競爭與競爭失序問題依然存在

　　當前，我國部分行業實施嚴格管制準入與投資審批，對市場準入和投資的管制、對進口實行國營貿易管理和配額政策、對某些商品價格的直接管制等，加劇了市場主體之間的不平等，降低了市場效率。這些實施嚴格管制準入與投資審批的行業效率提升緩慢，會對下游行業的發展、整個國民經濟效率的提升與健康發展帶來不利影響。

　　有些地方政府在制定產業政策時，出于發展本地經濟、就業和財政方面的考慮，傾向本地企業。在本地企業遭遇危機時采用低價供地、稅收優惠、投資補貼等手段，提供財政補貼或者減免稅額等，也在一定程度上阻礙了市場的公平競爭。

　　（二）制造業創新生態欠佳

　　制造業創新生態欠佳，主要體現在三個方面，一是知識產權保護體系不完善。知識產權保護不力導致企業研發投入不能獲得應有的創新回報，企業研發意愿、研發投入及投入能力下降，不利于企業乃至整個產業的創新發展。人才流動中的知識產權保護問題也亟待解決，不少企業通過高薪挖人的方式獲取其他企業的核心技術與知識產權，嚴重影響企業創新與培育人才的積極性。二是制造業技術創新與擴散體系還不完備。制造業行業中共性技術研發主體缺失，研發投入不足。現有的國家制造業創新中心基本上都是多家單位合作知識產權，各自核心技術保密問題使預期效果大打折扣。技術擴散主體也相對缺乏，核心技術過于依托“精英”科研院所，科技成果轉移功能不突出、覆蓋面小，難以滿足制造業企業需求。三是忽略先進實用性技術的開發、應用和推廣。目前，我國制造業企業技術能力處于工業2.0、3.0和4.0并行的狀態，廣大制造業企業尤其是傳統制造業企業在技術升級過程中對成熟的先進技術不了解，企業自身的技術與管理能力也相對不足。

　　（三）對傳統制造業發展、傳統制造業與高新技術產業協同發展的重要性認識不足

　　我國雖然將傳統制造業的轉型升級作為制造業高質量發展的重要內容，但政策資源主要傾斜于高新技術制造業或戰略性新興產業，對于傳統制造業發展的支持相對不足。傳統制造業在現階段及未來很長一段時間，仍然是解決大量勞動力就業的重要途徑，是穩定經濟增長的重要力量。我國在高新技術產業發展方面已取得長足進展，但與國際先進水平相比仍有一些差距。傳統制造業轉型升級能夠為高新技術產業發展帶來新的市場機會，因此，傳統制造業與高新技術融合對我國制造業發展具有重要價值。

　　促進制造業高質量發展的總體思路

　　（一）高度重視傳統制造業的高質量發展

　　傳統制造業高質量發展是鞏固中國制造業全球競爭優勢的重要手段。雖然我國傳統制造業的成本優勢正逐漸減弱，但產業鏈完整的優勢依然存在。提升傳統制造業的工藝、質量、設計與效率，鞏固已有競爭優勢，再通過應用先進技術升級傳統產業，將其發展成先進制造業的重要組成部分。我國傳統制造業的轉型升級，為新一代信息技術、智能制造技術等新興技術與先進技術的發展提供了重要的應用場景，為新興產業的發展提供了廣大的、本土化的市場需求，為我國新興產業的發展與追趕提供了有利條件。高技術產業或戰略性新興產業的發展，也需要傳統產業精密制造能力和精益加工能力作為保障，傳統制造業能夠為高新技術產業的發展提供重要支撐。

　　（二）以功能性產業政策促進制造業高質量發展

　　構建促進制造業高質量發展的功能性產業政策體系，需要注意以下幾個方面：一是產業政策應與競爭政策相容。競爭政策與產業政策均是促進產業發展與競爭力提升，進而促進產業高質量發展的重要政策工具。其中，競爭政策居于基礎性地位，產業政策必須服從競爭政策，遵循公平競爭的基本原則。二是促進技術創新和擴散的政策居于核心地位。創新是產業發展的源動力，是制造業結構調整、轉型升級與高質量發展的關鍵所在，必須加快構建有利于創新發展的市場制度體系，構建完善的公共科技研發與服務體系，支持科學研究與通用技術研究。三是高度重視促進產業綠色發展，協調產業發展與環境可持續之間的矛盾，促進兩者之間的協同發展。

　　促進制造業高質量發展的功能性產業政策體系

　　（一）建立現代化的產業治理體系，構建公平競爭的市場環境

　　首先要建立公平、開放與透明的市場準入體制。制定和調整負面清單應當開放、透明，并堅持“非禁即準、平等待遇”的基本原則。其次是企業要公平享有法律賦予的權利與義務。產業政策應滿足透明、非歧視性的基本原則，讓不同所有制企業在稅負、社會責任要求方面得到同等對待。最后要加快建立和完善公平競爭審查機制。各級政府與相關部門應加快清理違背公平競爭基本原則、排除與限制競爭的條款。

　　以法治為基礎建立現代產業監管體系。法治是市場經濟的基礎，應轉變以事前行政審批替代監管的產業治理模式，轉為建立以法治為基礎，以事中、事后監管為主要手段的現代產業監管體系，完善市場經濟相關法律制度。

　　加快建立健全知識產權保護相關法律制度，完善相應執行機制。對于一些地方政府干預司法保護本地企業，侵犯他人知識產權的行為，應嚴肅追責。要依靠法治建立保護知識產權的長效機制，支持建立知識產權保護實驗室、存證固證系統，快速精準地采集、分析、核驗、認定、存儲涉案數據。

　　嚴格保護消費者權益，加強產品質量與食品安全的監管。需加快修訂完善消費者權益保護法，加大消費領域懲罰性賠款的力度，完善并嚴格實施舉證責任倒置制度。改革完善產品質量與食品安全行業標準、國家標準的制定機制，全面提升消費品質量和食品安全標準。

　　（二）構建完備科技創新與技術擴散公共服務體系，高度重視先進實用性技術在傳統制造業領域的應用與擴散

　　公共服務體系的經濟功能主要是通過促進戰略性技術、通用技術、共性技術的供給、擴散和應用，切實提升企業的技術創新能力。構建公共服務體系一要布局和建立國家實驗室，并使其在治理與運作機制上相對獨立。二要改革現有的制造業創新中心或工業技術研究院，采取“公私合作”的運營模式，建立高效、完善的治理機制、運營管理機制、內部激勵機制，建設高水平的基礎技術、共性技術公共研發平臺。三要建立起覆蓋面廣的科技成果轉移專門機構，解決“主體缺位”的問題。

　　重視先進技術的開發與應用，信息技術與智能制造技術的應用要更加務實。鼓勵智能制造相關制造業創新中心針對傳統制造業行業、企業的具體發展情況，結合成熟的自動化技術、信息技術、智能化技術開發經濟適用性技術。支持發展針對傳統產業轉型升級和中小微企業發展的專業技術服務、人才培訓、數字化轉型解決方案等服務。

　　（三）培養多層次高素質人才，積極引進國際高水平人才

　　構建多層次的高素質人才培養體系，支持大學、應用研究機構與企業合作，培養既懂科研又懂管理、市場的實用型創新人才。鼓勵國內雙一流大學適時調整學科與專業設置，培育與新興產業、新興技術及先進制造相適應的高素質知識型人才。同時大力發展職業教育，提升職業教育水平。支持職業技術院校在課程設置、技能培訓方面與企業展開緊密合作，共同培養高素質、技能型的技術工人。積極引進全球高層次人才，創新境外人員的引進與管理機制，吸引全球高素質人才匯聚。在引進頂級人才或者領軍人才時，不僅要提供有競爭力的激勵機制和有力的研究經費支持，還要在科研組織管理、人事等方面給予充分的自主性，允許領軍人才在體制機制上創新改革，探索新的既與國際接軌又符合中國實際的科研運作機制。

　　（四）優化調整產業補貼政策，提升產業補貼的合規性與有效性

　　審查清理各類違反公平競爭原則的地方補貼項目與專項資金，建立評估與退出機制。制定相應法規，控制各級政府對于企業財政補貼的規模，以及財政補貼在財政支出中所占的比重。為企業提供的財政直補資金應集中在支持研究開發與綠色環保發展領域。在補貼對象方面，直補應更多向中小企業傾斜。財政資金支持方面重點應放在支持公共科技服務體系的建設與為具有很強溢出效應的戰略性技術、通用技術、共性技術的研究開發、擴散與應用。

　　（五）嚴格生態環境保護，推動制造業綠色發展

　　建立健全嚴格的生態環境保護法律制度，建立完善生態環境保護的公眾參與制度以及民事、行政公益訴訟制度，加大對于破壞生態環境違法行為的懲處力度，支持地方政府完善生態環境保護相關地方法規。完善促進綠色發展財政與稅收政策，健全資源環境價格形成機制。加強和優化綠色政府采購政策，為綠色產品和服務開拓市場。加大對節能減排與綠色生產技術研發投入，對于企業該領域的研發投入予以適度財政補貼與稅收優惠，支持產學研在綠色技術方面的交流與合作。積極支持以節能環保和資源循環利用為重點的綠色服務業發展。　　

　　本文摘自《2019中國產業發展報告——制造業高質量發展》。

　　（江飛濤系中國社會科學院工業經濟研究所副研究員；李曉萍系中南大學商學院副教授）